Виды административно-правовых норм производства. Общая характеристика административно-правовых норм

В отечественной правовой литературе наиболее распространенным является взгляд, согласно которому содержанием правоотношения следует считать правомочия и юридические обязанности субъектов этих отношений. Высказывалось также мнение, что «содержанием административно-правовых отношений является реализация задач управления в областях народного хозяйства и культурно-политической деятельности органов управления.

    Исполнительная власть и государственное управление

    В соответствии с принципом разделения властей, единая государственная власть организационно и институционально подразделяется на три относительно
    самостоятельные ветви – законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с этим и создаются высшие органы государства, которые
    взаимодействуют на началах сдержек и противовесов, осуществляя постоянно действующий контроль друг за другом. Однако среди них должен быть лидирующий орган, иначе между ними возникает борьба за лидерство, которая может ослабить каждую из ветвей власти и государственную власть в целом. Лидирующая роль принадлежит представительным органам.
    Исполнительная власть должна быть подзаконной. Её главное предназначение – исполнение законов, их реализация. В подчинении исполнительной власти находится большая сила – чиновничий аппарат, силовые министерства и ведомства. Всё это составляет объективную основу для возможной узурпации всей полноты государственной власти как раз органами исполнительной власти. Поэтому в демократическом государстве формирование и порядок деятельности
    административной (исполнительной) ветви государственной власти должны быть чётко урегулированы юридическими нормами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной,  самой мощной подсистемы государственного аппарата – исполнительной власти.

    В законодательстве и юридической литературе как очень близкие используются понятия: исполнительная власть, государственное управление, государственная администрация, административная власть. Эти понятия связаны с властной деятельностью, которая осуществляется под руководством более высокой власти (парламента, монарха и т.д.). Но их смысл не совпадает полностью. Управление – это деятельность, администрация – основной субъект этой деятельности, власть – главный способ её (деятельности) осуществления. Понятие «государственное управление» прежде всего, раскрывает содержание властной деятельности, понятие «государственная администрация» связано с её субъектом.

    Понятия «административная власть» и «исполнительная власть» не идентичны, но оба соединяют субъектов, деятельность и методы воздействия, часто под ними понимают только власть. Все эти названия связаны с понятием, которое включает в себя три основных признака: управленческий (исполнительный,
    административный) аппарат (совокупность служащих, органов), выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную, административную) и
    используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, административную) власть.    

    Стадии производства по делам об административных правонарушениях Под стадией следует понимать такую сравнительно самостоятельную часть производства, которая, наряду с его общими задачами, имеет свойственные только ей задачи, документы и другие особенности.Производство состоит из 4 частей (стадий), а на каждой стадии существуют этапы - группы взаимосвязанных действий:

         1)Административное расследование (формальные моменты процедуры): а) возбуждение дела; б) установление фактических обстоятельств; в) процессуальное оформление результатов расследования; г) направление материалов для рассмотрения по подведомственности.

         2)Рассмотрение дела (сбор и анализ информации): а) подготовка дела к рассмотрению и слушанию; анализ собранных материалов, обстоятельств дела; б) принятие постановления; в) доведение постановления до сведения.

         3)Пересмотр постановления (проделанная работа фиксируется в документе): а) обжалование (опротестовывание) решения; б) проверка законности
    постановления; в) вынесение решения; г) реализация решения.

         4)Исполнение постановления: (материалам дается ход): а) обращение постановления к исполнению; б) фактическое исполнение; в) окончание исполнения

    Система административного права

    АП – целостная система правовых норм и институтов, объединенные общим предметом, целью, принципами и методом регулирования, согласованные друг с
    другом, опирающиеся на единые определения, использующие единую терминологию.
    Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы (общих и специальных) и в целом отрасль создает специфический (административно-
    правовой) режим регулирования, который строится на обязывание как способе правового регулирования. Система АП делится на общую и особенную части. Общая – нормы, охватывающие управление в целом, а особенная состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).
    В общую часть входят пять групп институтов (подотраслей): а) регулирующих административно-правовые статусы граждан (индивидуальных субъектов права); б) регулирующих основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления); в) регулирующих административно-
    правовой статус негосударственных организаций; г) обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти; д) регулирующих принуждение по
    административному праву.

    В особенной части АП четыре подотрасли, объединяющие нормы: а) регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно- политическую деятельность; б) регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации; в) регулирующие ее социально- культурную деятельность; г) регулирующие деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и иных связей с другими странами (внешних связей).

    АП – одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений. АП –
    самая массивная отрасль права. Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация.
    Вокруг АП группируются финансовое, земельное, экологическое право, т.е. оно стоит во главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют
    управленческие отношения и в которых широко используется административно-правовой метод регулирования.

    Субъекты исполнительной власти и их полномочия в сфере иностранных дел

    Общая компетенция: Статья 71 КРФ: «В ведении Российской Федерации находятся:
    . к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; л)
    внешнеэкономические отношения Российской Федерации; .».

    Полномочия Президента РФ: Статья 86 КРФ: «Президент Российской Федерации:
    а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;
    б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации; в) подписывает ратификационные грамоты; г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей».

    Полномочия Правительства РФ: Статья 114 КРФ:

    «1. Правительство Российской Федерации: . д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации; .».

    Разграничение компетенции: Статья 72 КРФ: «1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: . о) координация
    международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации».
    Смысл государственного управления в сфере ВЭД регулируется Положением о Министерстве иностранных дел РФ (Указ Президента РФ № 271 от 14.03.95 г.) и
    Положением о консульском учреждении РФ (Указ Президента РФ № 1330 от 05.11.98

    В отечественной правовой литературе наиболее распространенным является взгляд, согласно которому содержанием правоотношения следует считать правомочия и юридические обязанности субъектов этих отношений. Высказывалось также мнение, что «содержанием административно-правовых отношений является реализация задач управления в областях народного хозяйства и культурно-политической деятельности органов управления. Полагаю, что первая из названных конструкций является наиболее удачной. В этом плане представляется плодотворной концепция содержания правоотношения, предложенная О.С.Иоффе, по мнению которого, в каждом правоотношении необходимо различать содержание троякого рода: материальное, волевое и юридическое. К материальному относится то общественное отношение, которое им закрепляется. Материальное содержание правоотношения предопределяет его волевое содержание. В свою очередь волевое содержание правоотношения закрепляется при помощи его юридического содержания, которое воплощается в субъективных правах и обязанностях его участников.

    Следует согласиться с тем, что каждое правоотношение имеет свое специфическое материальное и юридическое содержание, которые конкретизируются в зависимости от многих факторов и неодинаково проявляются в различных правоотношениях. Во всяком случае материальное и юридическое содержание в каждом правоотношении достаточно ясно индивидуализируется, приобретает черты, позволяющие отграничивать одно правоотношение от другого. Например, управленческое материальное отношение имеет свое материальное содержание, которое в административно-процессуальных правоотношениях проявляется несколько своеобразно. Точно так же различно и юридическое содержание каждого их этих правоотношений: правомочия и обязанности субъектов правоотношений неодинаковы и индивидуализированы для каждого правоотношения. Иными словами, материальное и юридическое содержание являются именно теми факторами, которые придают каждому правовому отношению специфическую окраску. Что же касается волевого содержания, под которым понимается воля господствующего класса, всего народа, то трудно себе представить индивидуализированную в каждом правоотношении волю господствующего класса, народа. Эта воля, распространяясь в целом на все управленческие и иные правоотношения, не утрачивает своего общего характера. Для того , чтобы решить вопрос о материальном содержании административно-процессуальных правоотношений, необходимо учитывать два обстоятельства: во-первых, вторичный характер административно-процессуального правоотношения по сравнению с корреспондирующим материальным правоотношением, а, во-вторых, связь административно-процессуальных правоотношений не только с материальными административно-правовыми отношениями, но и с материальными отношениями, регулируемыми нормами других отраслей российского права.

    Отсюда следует, что если материальным содержанием административно-правового (материального) отношения является закрепляемое им фактическое общественное отношение, то материальное содержание административно-процессуального правоотношения оказывается более сложным: его составляет не только фактическое общественное отношение, закрепляемое материальным административно-правовым отношением, но также и само это материальное правоотношение. Значит, материальное содержание административно-процессуального правоотношения включает в себя тесно связанные два компонента (фактический и юридический), выступающие в единстве и взаимосвязи как определенная система и представленные формулой «общественное отношение — материальное правовое отношение». При этом вовсе не обязательно, чтобы юридический компонент материального содержания административно-процессуального правоотношения был также административно-правовым, поскольку, как уже говорилось, материальное отношение, реализуемое с помощью административно-процессуального, может относиться и к другой отрасли российского права. Административно-процессуальное правоотношение является, таким образом, второй стадией реализации фактического общественного отношения, опосредованного материальным правовым отношением. То обстоятельство, что материальным содержанием административно-процессуальных правоотношений могут быть, и действительно являются, материальные отношения ряда отраслей российского права, говорит о необходимости соответствующего учета особенностей каждого вида материальных правовых отношений, что в свою очередь имеет прямое отношение к характеристике юридического содержания административно-процессуальных правоотношений. Юридическое содержание любого правоотношения, в том числе и административно-процессуального, имеет несомненно волевую природу. Оно проявляется прежде всего в том, что возникновение, изменение и прекращение правовых отношений в обществе, во-первых, связано с действием правовых норм, — определенных общих правил волевого характера и, во-вторых, в каждом правоотношении заложен волевой элемент, проявляющийся в поведении участников правоотношения. При этом имеется в виду, что юридическое содержание процессуального правоотношения, в том числе и административно-процессуального, формируется под воздействием двух обстоятельств: материального содержания, т.е. тех фактических общественных, а также материальных юридических отношений, которые реализуются с помощью данного процессуального правоотношения, а также субъектного состава этого административно-процессуального правоотношения. Применительно к административно-процессуальным правоотношениям как отношениям управленческим можно сказать, что их материальное содержание отражает особенности той среды государственного управления, в которой они существуют.

    В данном случае как материальное, так и процессуальное административно-правовое отношение практически возникает в одной из трех областей функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: экономической, социально-культурной и административно-политической. Следовательно, подобно тому, как возникновение отношений вообще в сфере государственного управления, там, где действуют административно-правовые нормы, придает им административно-правовую окраску, так и возникновение административно-процессуальных правоотношений в той или иной сфере функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определенным образом отражается на их материальном содержании и, значит, на зависимом от него юридическом содержании, т.е. правомочиях и юридических обязанностях участников этих отношений. Конечно, поскольку эти три сферы государственной управленческой деятельности теснейшим образом связаны между собой, постольку и возникающие в каждой из названных сфер административно-процессуальные правоотношения также тесно связаны друг другом, являясь органической частью управленческих правоотношений вообще. Более того, как известно, каждая из названных сфер, в свою очередь, подразделяется на ряд отраслей государственного управления и административно-правового регулирования, обладающих спецификой, определенными отличиями в материальном плане.
    Соответственно с этим строятся и административно-процессуальные правоотношения. Одни из них складываются в различных отраслях экономической сферы, другие — в отраслях социально-культурной сферы, третьи — в отраслях сферы административно-политической. Второй вариант связи материального и процессуального правоотношений выглядит более своеобразным , нежели первый. Если в первом случае система «материальное - процессуальное» отношение складывается исключительно в сфере управленческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и находится под совокупным воздействием только норм материального и процессуального административного права, то вторая система отношений выходит за пределы сферы государственного управления, начинаясь за ее «материальными» границами и оставаясь в ней только с процессуальной стороны. Это положение связано с тем, что материальные отношения, регулируемые рядом отраслей российского права получают возможность реализации лишь с помощью административно-процессуальных норм и, следовательно, административно-процессуальных правоотношений.

    При таком варианте материальное содержание административно-процессуальных правоотношений приобретает в известном смысле смешанный характер, отражая одновременно особенности материального отношения, возникшего за пределами действия сферы управленческой деятельности органов исполнительной власти, и процессуального отношения, складывающегося под воздействием норм административно-процессуального права, действующего уже в управленческой сфере. Таким образом, обусловленные областью возникновения особенности материального содержания административно-процессуальных правоотношений, с одной стороны, определяют общий характер правомочий и обязанностей их участников, т.е. юридическое содержание, а с другой — дают основания для классификации административно-процессуальных правоотношений по их материальному содержанию. Материальное содержание — главный, но не единственный критерий, определяющий юридическое содержание административно-процессуальных правоотношений. Другим критерием является субъектный состав того или иного административно-процессуального правоотношения.

    Субъектный состав, будучи обусловленным материальным содержанием, в свою очередь предопределяет полномочия и обязанности участников различных вариантов правоотношений. Здесь могут быть различные варианты: гражданин и орган исполнительной власти либо его представитель; иностранный гражданин (лицо без гражданства) — орган исполнительной власти; орган исполнительной власти — государственный служащий; государственный служащий - государственный служащий; гражданин — мировой судья и другие варианты. Существование многочисленных и разнообразных административно-процессуальных правоотношений, отличающихся друг от друга по своему материальному содержанию, областям возникновения, структуре и т.д. делает актуальной задачу их научной классификации. В работах по общей теории права содержатся различные мнения по вопросу о классификации правовых отношений.

    Некоторые авторы классифицируют правовые отношения по характеру функций, выполняемых их участниками, а также по их субъектному составу. Положив в основу классификации те функции, которые свойственны правоотношению как « конкретизатору » общих предписаний юридических норм, С.С.Алексеев предложил различать три вида правоотношений:

    1) общерегулятивные правоотношения, преимущественно направленные на закрепление круга субъектов советского права, их общего юридического положения;

    2) конкретные регулятивные правоотношения, непосредственно направленные на закрепление конкретного поведения субъектов;

    3) охранительные правоотношения, непосредственно направленные на реализацию мер государственно-принудительного воздействия. По мнению С.С.Алексеева, «указанные виды правовых отношений в большинстве случаев действуют в единстве, сочетании. Например, конкретные регулятивные правоотношения функционируют лишь тогда, когда вступили в действие общерегулятивные ; в свою очередь, охранительные предполагают существование регулятивных (общих и конкретных обязанностей), при нарушении которых применяются меры юридической ответственности, меры защиты». Надо отметить, что в этой концепции оказывается неясным самое главное: чем отличаются общерегулятивные отношения от правовой нормы. Выявлением отдельных групп правоотношений внутри той или иной отрасли права занимаются обычно представители отраслевых научных дисциплин в той, однако, мере, в какой их вообще интересует проблема правового отношения.

    Например, В.С.Основин предлагал классифицировать государственно-правовые отношения: а) по целевому назначению; б) по содержанию; в) по форме; г) по субъектам; д ) по времени существования. Г.И.Петров подразделял административно-правовые отношения по содержанию, по характеру, по соотношению прав и обязанностей участников. Административно-процессуальные правоотношения можно также классифицировать по следующим основаниям: 1) по содержанию; 2) по видам административного производства; 3) по отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных правоотношений; 4) по соотношению прав и обязанностей их участников.

    1. Деление административно-процессуальных правоотношений по содержанию является комплексным. Во-первых, определенная группа отношений, регулируемых административно-процессуальным правом, подобно соответствующим административно-правовым материальным отношениям, носит общий характер. Такого рода отношения складываются, например, при поступлении гражданина на государственную службу. Другие группы отношений, складываются, например, в определенных отраслях государственного управления и административно-правового регулирования — промышленности, строительстве, образовании, здравоохранении, внутренних дел, обороны и др.

    2. Деление административно-процессуальных правоотношений по видам административных производств отражает сложную структуру административного процесса. По этому классификационному признаку административно-процессуальные правоотношения подразделяются на : а) отношения, возникающие в производстве по принятию нормативных правовых актов органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; б) отношения, возникающие в производстве по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления; в) отношения, возникающие в производстве по административно-правовым жалобам и спорам; г) отношения, возникающие в производстве по делам о поощрениях; д ) отношения, возникающие в производстве по делам об административных правонарушениях; е) отношения, возникающие в производстве по дисциплинарным делам в сфере государственного управления; ж) отношения, возникающие в регистрационном производстве; з ) отношения, возникающие в лицензионном производстве; и) отношения, возникающие в исполнительном производстве.

    3. Деление административно-процессуальных отношений по отраслевой принадлежности основывается на том, что в данном случае мы имеем дело не с отдельным, изолированным административно-процессуальным правоотношением, а с системой отношений, где административно-процессуальное правоотношение выступает в качестве одного из элементов системы. Как уже отмечалось, эта система состоит из трех элементов: а) фактическое общественное отношение; б) материальное правовое отношение, закрепляющее фактическое общественное отношение; в) административно-процессуальное правоотношение. Между названными элементами существует неразрывная связь. Каждый из них относительно самостоятелен и обладает определенными свойствами, оттеняющими его специфику. Связь между элементами данной системы выражается прежде всего в определенной последовательности их взаимодействия и развития. Движение этой системы может осуществляться только в одном направлении, а именно: от фактического общественного отношения — через материальное правоотношение — к административно-процессуальному правоотношению, выступающему в качестве заключительного элемента системы, существование которой подчинено одной цели — достижению необходимого юридического результата. Связь между элементами названной системы выражается также в наличии единого материального содержания, на основе которого и происходит движение системы в направлении от «объекта-цели» к «объекту-результату». Такой подход позволяет полнее учитывать особенности одновременного правового регулирования подобного рода систем несколькими отраслями российского права и определить место каждой из них. Итак, по отраслевой принадлежности материальных отношений административно-процессуальные правоотношения делятся на : а) отношения, имеющие своей целью реализацию административно-правовых материальных отношений; б) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами гражданского права; в) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами российского трудового права; г) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами финансового права; д ) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами семейного права; е) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами земельного права и т.д.

    4. По соотношению прав и обязанностей участников административно-процессуальных правоотношений последние делятся на горизонтальные, вертикальные и диагональные правоотношения. Горизонтальные правоотношения возникают между субъектами, друг другу не подчиненными, находящимися на одном и том же правовом уровне. Возможность возникновения подобного рода отношений предусматривается некоторыми нормативными актами. Так, например, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г ., предусматривают возможность подготовки и принятия актов совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти (п. 6 Правил). Вертикальные административно-процессуальные правоотношения характеризуются различным с точки зрения правового статуса положением их участников. Для административно-процессуального правоотношения, равно как и для материальных административно-правовых отношений, вовсе не безразлично, в каком направлении - снизу вверх или сверху вниз — они развиваются.

    В первом случае административно-процессуальное правоотношение возникает по инициативе субъекта, находящегося в подчинении у своего контрагента. В этом случае правомочие, по поводу которого возникло правоотношение, находится на стороне нижестоящего субъекта правоотношения, а вышестоящий участник обязан реализовать правопритязание подчиненного субъекта. В качестве примера могут быть приведены положения Федерального закона от 31 июля 1995 г . «Об основах государственной службы Российской Федерации», согласно которым государственный служащий может требовать проведения служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; он вправе обратиться в соответствующие государственные органы для разрешения споров по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных гарантий правовой и социальной защиты служащего и т.д. При другом варианте (сверху вниз) административно-процессуальное правоотношение возникает по инициативе вышестоящего субъекта, который обладает правомочиями, в данном случае подкрепленными непосредственной возможностью и способностью обеспечить их реализацию прямым предписанием нижестоящему подчиненному участнику данного правоотношения. При этом обращает на себя внимание важное обстоятельство.

    Элементы власти и подчинения не только не могут быть распространены вообще без всяких оговорок на все без исключения административно-правовые отношения, но они несвойственны и многим вертикальным, не говоря уже о горизонтальных, правоотношениям, которые на первый взгляд характеризуются наличием именно этих элементов. Свойства власти и подчинения присущи только тем из вертикальных административно-процессуальных и материальных правоотношений, которые развиваются сверху вниз (по вертикали или по диагонали), в направлении от вышестоящего к подчиненному субъекту данного отношения. Третий вид административно-процессуальных правоотношений — диагональные — имеет черты сходства с вертикальными . Различие состоит в том, что диагональные административно-процессуальные правоотношения складываются между выше- и нижестоящими субъектами, входящими в различные системы органов исполнительной власти. Так, например, в соответствии с Положением о Федеральном горном и промышленном надзоре, утвержденным указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 1993 г . Госгортехнадзор вправе давать обязательные для исполнения предписания поднадзорным предприятиям различных отраслей народного хозяйства, подчиненным соответствующим ведомствам.

    Общая характеристика административно-правовых норм

    Административно-правовые нормы представляют собой форму выражения юридического предписания. Они различаются по видам устанавливающих актов и их правовой силе.

    В соответствие с ныне действующей Конституцией нормы, устанавливающие административную ответственность, отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе. Из этого следует, что такие нормы могут быть определены федеральным законом, изданными на его основе законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации.

    Административно-правовые нормы подразделяются на дозволительные (концессионные, от лат. concessio - разрешение), запретительные (интердикционные, от лат. interdicere - запрещать), правоустанавливающие (артикуляционные, от лат. articulus - предписание закона) и процессуальные.

    Дозволительные нормы санкционируют совершение тех или иных действий либо дают гражданам возможность избрать должную альтернативу поведения.

    Например, наличие признаков правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 137 КоАП (владение, пользование и распоряжение радиоэлектронными средствами или высокочастотными устройствами без лицензии), не влечет административной ответственности в случаях, если указанные действия применяются в области электросвязи. В таких случаях государство санкционирует совершение действий, сходных по содержанию с правонарушением (см. также примеч. к ст. 44 КоАП).
    Статьи 136і, 1394 и многие другие, определяющие составы административных проступков и содержащие прилагательное «самовольный» и производные от него слова, позволяют гражданам избрать должную альтернативу поведения: действовать по своему усмотрению, т.е. самовольно, либо в соответствии с санкцией государства - специальным разрешительным документом (в данном случае - лицензией). Безлицензионная деятельность физического или юридического лица содержит признаки правонарушения.

    Таким образом, концессионным (дозволительным) нормам свойственна дуалистичность содержания: а) они позволяют субъекту (юридическому или физическому лицу) избрать должную меру поведения, предусмотренного законом, либо б) субъект вправе осуществлять что-либо в пределах закона, избрав необходимую альтернативу своему действию (бездействию), которое может быть правомерной акцией либо содержать признаки состава административного проступка.

    Перейдем к следующей разновидности правовых норм, устанавливающих административную ответственность.

    Особенность интердикционных (запретительных) предписаний заключена в прямом или косвенном запрете субъекту совершать противоправное действие (бездействие), предусмотренное законом. Таких норм большинство во всех десяти главах действующего КоАП (гл. 5 - 15), где воспроизведены составы административных правонарушений.

    Прямой запрет чаще всего определен составами административных проступков, предусматривающими применение санкций за указанные в правовой норме деяния, содержащие признаки административного правонарушения (деликта, от лат. delinquere - провиниться, совершить преступление). Следует иметь в виду, что отличие преступлений (crimen) от правонарушений (delictum) в зависимости от того, совершены ли они в сфере частного права либо в области публично-правовых интересов, не вполне точно отражает специфику этих категорий. В римском праве отсутствуют четкие разграничения деликтов и преступлений, однако в императорском Риме уже различаются понятия delicta privata и delicta publica. В соответствии с этим, особенно в период домината (IV - VI вв.) -периода неограниченной императорской власти, постепенно расширялось применение санкций за правонарушения в области публично-правовых интересов - прежние правонарушения могли быть отнесены к delicta publica с соответствующим ужесточением карательных санкций. Римские императоры (начиная с Диоклетиана (284 - 505) и позднее) ограничили прерогативы представительных органов (прежде всего сената) с их передачей в ведение непосредственно императора (dominus). Таким образом, римский император последних двух веков существования римского государства вправе был в форме специального нормативного акта - edicta imperatorum (именуемого позднее constitutiones) - издавать общеобязательные предписания в сферах публичного и частного права. Так и поступил родоначальник домината римский император Диоклетиан, когда он в форме эдикта (301 г.) регламентировал сферу ценообразования, установив предельные размеры цен на товары и услуги и суровые санкции за их неисполнение. Таким образом, основываясь на канонах римского права, можно сделать вывод о тождестве категорий, обозначаемых как «административное правонарушение» («проступок») и «административный деликт».

    В форме прямого запрета определены все предписания, предусмотренные гл. 13 КоАП «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок» (речь идет о мелком хулиганстве, распитии спиртных напитков и т.п.). Прямой запрет в отличие от косвенного (опосредованного) предусматривает недвусмысленное запрещение действия (бездействия), которое может привести к административному деликту.

    Целью косвенного запрета также является предотвращение совершения правонарушения, однако не в форме запрещающего предписания, а опосредованным методом государственного регулирования, например методом введения специального разрешительного порядка: гражданин (юридическое лицо) получает право заниматься предпринимательской (коммерческой) деятельностью, получив лицензию, сертификат соответствия, свидетельство о государственной регистрации. В некоторых случаях специальное разрешение органов исполнительной власти необходимо и при осуществлении некоммерческой деятельности (получение лицензии на осуществление преподавания, государственная аккредитация образовательных учреждений и т.п.).

    Опосредованное запрещение государством тех или иных видов деятельности в области частного и публичного права всегда основано на сочетании различных видов разрешений. Так, гражданин или юридическое лицо не вправе осуществлять коммерческую деятельность в сфере связи без получения регистрационного свидетельства, подтверждающего статус юридического лица, либо (для физического лица) без получения свидетельства о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Следующей стадией государственного регулирования является получение юридическим (физическим) лицом искомой лицензии. Кроме того, субъекты деятельности в сфере связи обязаны получить сертификат соответствия на каждое средство связи.

    Особенность правоустанавливающих (артикуляционных) административных норм заключается в особом регулировании методов их опубликования, введения в действие и специфики их содержания.

    Нормы, устанавливающие административную ответственность, могут быть изданы только в форме федерального закона, разновпмпистью которого и является кодифицированный акт (практика издания актов p виде Основ законодательства не применяется в условиях новой конституционной системы), применительно к которому все субъекты Федерации вправе издавать свои кодифицированные или индивидуальные законы, устанавливающие административную ответственность. Российская Федерация в этом случае делегирует свои полномочия по изданию норм, устанавливающих административную ответственность, а значит и ограничивающих конституционные права граждан, субъектам, которые входят в ее состав.

    Иной порядок издания правоустанавливающих административных норм будет противоречить конституционным предписаниям (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), в соответствии с которыми издание правоустанавливающего акта может исходить только от федерального органа государственной власти, в данном случае от Государственной Думы. Субъектами законодательной инициативы могут быть госорганы Федерации и субъектов в ее составе - физические и юридические лица, указанные в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, причем наибольшими полномочиями в этой сфере наделена одна из палат Федерального Собрания - Совет Федерации: ее члены вправе внести законопроект, устанавливающий административную ответственность, после его одобрения на пленарном заседании; соответствующий проект закона может быть внесен в индивидуальном порядке членом Совета Федерации.

    При установлении (принятии) норм, предусматривающих административную ответственность, доминирует их коллегиальное рассмотрение уполномоченным государственным органом — Федеральным Собранием, в соответствии с законодательством в этой процедуре участвуют обе палаты Федерального Собрания, а также глава государства.

    Инициировать издание норм, устанавливающих административную ответственность, вправе корпоративные образования (среди них госорганы субъектов Федерации и другие коллегиальные органы) и должностные лица — по смыслу ст. 104 Конституции РФ их не может быть менее 628 (450 депутатов Госдумы и 178 членов Совета Федерации). Очевидно, что в сфере издания правоустанавливающих норм преобладает индивидуальный метод осуществления права законодательной инициативы, причем прерогативы органов исполнительной власти в этой области существенно ограничены - такими правомочиями наделено только федеральное Правительство, но не его члены1.

    Следует иметь в виду грубые ошибки в неофициальных изданиях Конституции РФ. Так, в одном из них в ст. 104 Конституции РФ говорится, что законопроекты, указанные в ч. 3 статьи, вносятся в Госдуму при наличии заключения Президента России (М.: Текст, 1996. С. 35), в то время как согласно действующей Конституции РФ в данном случае требуется заключение Правительства России.

     Порядок введения в действие норм, устанавливающих административную ответственность, не изменился и в постсоветский период, т.е. акты, смягчающие или отменяющие административную ответственность, имеют обратную силу в отличие от актов, отягчающих ответственность. В целом предписанию ст. 9 КоАП соответствует ч. 1 ст. 54 Конституции РФ, согласно которой закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. В то же время следует иметь в виду и следующие особенности при истолковании указанных норм. В предписании ст. 9 КоАП употребляется союз «или», в подавляющем большинстве случаев имеющий разделительное значение, т.е. в этом качестве он предназначен для связи взаимоисключающих членов предложения. Статья 9 КоАП, содержащая словосочетания: «акты, смягчающие или отменяющие ответственность», а также «устанавливающие или усиливающие ответственность», — не вполне точна при использовании союза «или» в разделительном значении (в отличие от присоединительного, противительного, пояснительного значений, употребляемых в законотворчестве реже, и вопросительного значения, вообще не имеющего там применения). По смыслу ст. 9 КоАП не имеют обратной силы акты, устанавливающие ответственность за административные правонарушения даже в тех случаях, когда они предусматривают более гуманные санкции, хотя первое предложение ч. 2 ст. 9 КоАП свидетельствует об ином.

    В силу лапидарности конституционных норм ст. 54 лишена вышеуказанных изъянов.

    Смысл положения законодателя был бы выражен в КоАП более точно и недвусмысленно в случае следующей редакции ч. 2 ст. 9: «Акты, устанавливающие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу только в том случае, когда они смягчают или отменяют ответственность за административные проступки».

    Таким образом, по содержанию правоустанавливающие (артикуляционные) административно-правовые предписания подразделяются на: а) нормы, отягчающие ответственность; б) нормы, смягчающие ответственность, и в) нормы, отменяющие применение административно-правовых санкций.

    Процессуальные административно-правовые нормы предназначены для регламентации деятельности государственных органов и их должностных лиц, уполномоченных рассматривать и осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, а также применять административно-правовые санкции.

    Таким образом, в отличие от вышеперечисленных предписаний цель применения процессуальных административно-правовых норм заключается в регулировании порядка применения административных взысканий.

     Процессуальные нормы регламентируют одну из разновидностей административного производства, а именно - рассмотрение соответствующих дел уполномоченными органами (должностными лицами).

    Процессуальные административно-правовые нормы затрагивают и сферу административной юрисдикции. В римском праве категория jurisdictio приобретала следующие конкретные значения: а) определения императором (в период принципата -1 - III вв.) компетенции магистратов (должностных лиц) в области правосудия; б) определения территориальной сферы действия судебных правомочий магистрата; в) в период доми-ната — регламентации наложения санкций за правонарушения (в том числе частноправовые, уголовные и др.).

    Юрисдикционные полномочия в их современном понимании отчасти совпадают с административно-процессуальными действиями органов, участвующих в административном производстве и наложении санкций за административные проступки.

    Необходимо различать понятия «административное производство» и «административно-процессуальные действия». Административный процесс объединяет множество разновидностей процессуальных действий, регулируемых нормами административного права. Их перечень необычайно велик и включает все разновидности производства, возникающего в сфере деятельности органов исполнительной власти, либо участниками которого являются эти органы или уполномоченные ими должностные лица. Назовем лишь некоторые из видов административно-процессуальных действий, возникающих в сфере административного производства и не урегулированных КоАП: а) все разновидности административного судопроизводства, отнесенные к ведению органов судебной власти (Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации); б) обжалование физическими лицами неправомерных действий должностных лиц органов исполнительной власти либо исполнительно-распорядительных муниципальных органов; в) рассмотрение споров между органами исполнительной власти России, субъектов в ее составе, негосударственными (муниципальными) исполнительно-распорядительными органами по поводу сферы их компетенции, исполнения ими договорных обязательств. Коллизии могут возникать (и возникают) между вышеуказанными органами, т.е., как правило, внутри системы единой федеральной исполнительной власти (за исключением споров с муниципальными органами, имеющими статус негосударственных образований). Другая сторона административного производства может быть представлена любым публично-правовым органом законодательной или судебной власти.

    Некоторые вопросы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений

    В ГПК союзных республик, как известно, предусмотрены два вида гражданских производств: исковое и особое. Кроме того, на протяжении многих лет по правилам гражданского судопроизводства рассматри­ваются также дела, возникающие из административно-правовых отно­шений, возбуждаемые в суде по жалобам граждан или по заявлениям административных органов. Эта категория дел, по существу, с самого своего возникновения являлась самостоятельной, отличной от катего­рий дел искового и особого производства. Однако в силу ряда обстоя­тельств (выделение в ГПК только двух производств, терминологиче­ские неточности некоторых других нормативных актов) в теории дела, возникающие из административно-правовых отношений, относили обычно к особому или исковому производству. Некоторые процессуа­листы выделяли, впрочем, категорию спорных неисковых дел.1 Вместе с тем в связи с существенными особенностями данных дел в литера­туре были высказаны предложения о необходимости законодательного закрепления в советском гражданском процессе самостоятельного вида производства — производства по делам, возникающим из администра­тивно-правовых отношений.2

    В Основах гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик3 эти предложения были восприняты. Выделение в Основах дел, возникающих из административно-правовых отношений, в само­стоятельный вид производства явилось одним из проявлений всемерного развития социалистической демократии, ибо расширение судебного контроля за деятельностью административных органов весьма серьезно способствует усилению гарантий прав советских граждан. Судебный контроль — один из видов государственного контроля, и его расширение полностью соответствует поставленной XXII съездом КПСС задаче уси­ления партийного, государственного и общественного контроля «за пра­вильной организацией дела, за точным выполнением требований Про­граммы и Устава КПСС, директив и указаний партии и Советского прави­тельства каждым работником на любом посту».4

    В трех статьях Основ имеются упоминания о делах, возникающих из административно-правовых отношений. В соответствии со ст. 4 судам подведомственны дела по жалобам на неправильности в списках изби­рателей, на действия административных органов в связи с наложением штрафа, а также другие дела, возникающие из административно-право­вых отношений, отнесенные законом к компетенции судебных органов. Ст. 1 Основ определяет, что дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваются по общим правилам судопроиз­водства, за отдельными изъятиями, установленными в законе. В соот­ветствии со ст. 24 Основ лица, участвующие в делах, возникающих из административно-правовых отношений, пользуются правами и несут обязанности стороны, за исключениями, предусмотренными в законе. Из этого следует, что если в нормативных актах, регулирующих рас­смотрение дел данной категории по тому или иному вопросу, не будет содержаться особого, специально оговоренного в законе порядка совер­шения процессуальных действий либо ограничений в правах лиц, участ­вующих в деле, то должны применяться общие правила гражданского судопроизводства.

    В связи с тем, что Основы только в самых общих чертах регламен­тируют порядок производства по делам, возникающим из администра­тивно-правовых отношений, эта задача должна осуществляться с по­мощью других нормативных актов. Необходимо в точном соответствии с положениями Основ законодательно закрепить специальные правила рассмотрения названных дел. Представляется, что для этого немаловаж­но определение сущности, природы производства по делам, возникаю­щим из административно-правовых отношений.

    До принятия Основ единственным критерием, позволявшим более или менее удовлетворительно объяснить деление гражданских дел на дела искового и особого производства, было наличие спора о праве между участниками правоотношения. И действительно, упомянутый критерий является весьма существенным. Поэтому для правильного по­нимания сущности производства по делам, возникающим из админи­стративно-правовых отношений, необходимо, прежде всего, выяснить, имеется ли спор о праве между лицами, участвующими в делах данной категории. По этому вопросу в процессуальной литературе существуют различные точки зрения. Согласно одной из них, высказанной в свое время С. Н. Абрамовым, по делам, возникающим из административно-правовых отношений, суд спора о праве не разрешает.5 Подобного взгляда придерживается П. В. Логинов.6 В наши дни аналогичную точку зрения пытается обосновать П. Ф. Елисейкин. По его мнению, в связи с тем, что участники административного правоотношения неравны (с одной стороны — орган власти, а с другой — гражданин) спор о праве а между ними возникнуть не может.7 Бесспорно, что участники админи­стративного правоотношения не могут быть признаны равноправными субъектами. Однако это неравенство имеет место лишь в материально-правовой сфере. В сфере же процессуально-правовых отношений орган власти и гражданин являются полностью равноправными.

    В связи с этим представляется более убедительной другая точка зрения, которой в настоящее время придерживается большинство про­цессуалистов. Ее суть заключается в том, что по делам, возникающим из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном.8 И действительно обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о своем не­согласии с действиями административного органа, требует признать их незаконными. В свою очередь органу власти предоставляется возмож­ность доказать законность своих действий и необоснованность требова­ний гражданина. При рассмотрении этих дел суд сталкивается с двумя взаимно исключающими требованиями, позициями по одному и тому же правовому вопросу. Поэтому суд обязан определить, чья же позиция по делу — административного органа или гражданина — соответствует закону.

    В чем же отличие производства по делам, возникающим из адми­нистративно-правовых отношений, от общеискового производства? Нам кажется, что это отличие можно установить, проанализировав характер спора между гражданином и административным органом. В данной, связи представляет интерес выяснение предмета рассмотрения по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Представ­ляется не совсем убедительным довольно распространенное в процессу­альной литературе мнение о том, что предметом рассмотрения по делам,, возникающим из административно-правовых отношений, является про­верка законности или (что по существу то же самое) правомерности действий административных органов.9 В свое время приведенная точка зрения применительно к делам о взыскании административных штра­фов, недоимок и т. п., предусмотренных Постановлением ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г., была высказана С. Н. Абрамовым.10 Про­верка законности действий административных органов в тот период, времени понималось в узком смысле. Она ограничивалась лишь уста­новлением возможности применения предусмотренных законом санкций, по отношению к гражданину в том виде, в каком о них говорилось в акте органа управления. В юридической литературе единодушно при­знавалось отсутствие у суда полномочий на проверку законности дей­ствий административных органов по существу, подчеркивался формаль­ный характер этой проверки. «Суд при рассмотрении дела проверяет с точки зрения формальных (курсив наш.— А. Б.) требований закон­ность...»11 действий административных органов. Подлинная проверка законности действий административных органов требует установления действительных обстоятельств дела. Суд в полной мере должен прове­рить, насколько правомерными являются действия обоих участников правоотношения — административного органа и гражданина.

    При рассмотрении дела суд исследует спор в полном объеме. Особенно широко при этом проверяется законность и обоснованность дей­ствий административного органа. В частности, нам представляется, что проверка законности действий административного органа необходимо должна включать в себя проверку соблюдения установленных законом гарантий прав граждан при разрешении органом управления того или иного правового вопроса. Лишь убедившись в соблюдении указанных гарантий, суд может вынести обоснованное суждение о правомерности действий административного органа. В таком направлении развивается и судебная практика. Народный суд Кировского района гор. Иркутска рассмотрел дело по жалобе гр. Турунова. Обстоятельства, послужившие основанием для признания наложения штрафа на гр. Турунова незакон­ным, изложены в вынесенном судом определении: «Гр-ну Турунову про­токол о нарушении не предъявлялся. На заседание административной комиссии он вызван не был. В постановлении о наложении штрафа не конкретизировано нарушение, якобы совершенное Туруновым, не ука­зано, когда и где оно совершено и в чем выражалось».12 В связи с тем, что административный орган грубо нарушил процессуальные гарантии прав гражданина, его действия судом были признаны незаконными. Результатом рассмотрения жалобы гражданина является отмена или исправление незаконного административного акта. При рассмотрении спора, вытекающего из административного правоотношения, в центре внимания суда находится требование гражданина признать администра­тивный акт недействительным вследствие допущенного нарушения закона. Это требование и является, по нашему мнению, предметом рас­смотрения дел по жалобам на действия административных органов.
    Ряд дел, возникающих из административных отношений, и в настоя­щее время рассматривается в связи с заявлениями административ­ных органов в порядке, предусмотренном Постановлением ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. И после принятия Основ для отдельных ка­тегорий дел, затрагивающих особо существенные интересы советских граждан, законодатель может установить порядок обязательной судеб­ной проверки законности и обоснованности административных действий, производящейся в связи с заявлениями административных органов. Закон такую возможность допускает, что отмечалось в советской юри­дической литературе.13 В настоящее время уже появилась категория дел, возбуждаемых по заявлениям административных органов. Имеются в виду дела, рассматриваемые в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 июля 1962 г. «О безвозмездном изъя­тии домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных граж­данами на нетрудовые доходы» 14 и аналогичными указами, принятыми Президиумами Верховных Советов других союзных республик. Вопрос о наличии оснований к изъятию строений предварительно решается надлежащим исполкомом. При положительном его решении исполком обращается с соответствующим требованием в народный суд. Другими словами, исполком принимает решение, в котором указывается на необходимость изъятия строения в связи с нетрудовым характером средств, затраченных на возведение или приобретение последнего. Но такое решение требует судебного подтверждения его законности. Содержание спора и некоторые особенности судопроизводства по делам указанной категории дают основание прийти к выводу о необходимости отнесения их к числу дел, возникающих из административно-правовых отношений. Гражданин, обращающийся в суд с жалобой, требует признать админи­стративный акт недействительным вследствие допущенного нарушения закона. В данном же случае мы имеем дело с противоположной конст­рукцией. Орган государственного управления требует, чтобы суд при­дал принятому им акту исполнительную силу в связи с тем, что этот акт вынесен в точном соответствии с законом. Такое требование и яв­ляется здесь, по нашему мнению, предметом судебного рассмотрения...

    Особенности спора между участниками административного отно­шения объясняются, прежде всего, особым характером взаимоотношений сторон до их судебного рассмотрения. В отличие от участников граж­данского правоотношения, участники административного правоотноше­ния далеко не являются равноправными. Административный орган в одностороннем порядке определяет круг прав и обязанностей другого, участника правоотношения — гражданина. В свою очередь гражданин, занимая в административном правоотношении подчиненное положение, обязан соблюдать все предписания органа власти, если они находятся в рамках закона. На стороне административного органа преимущест­венно права, на стороне гражданина — преимущественно обязанности. Вместе с тем необходимо отметить, что в административном правоот­ношении гражданин имеет не только обязанности, но и права, а адми­нистративный орган не только права, но и обязанности. Так, админи­стративный орган или соответствующее должностное лицо несут обя­занность соблюдения установленных законом процессуальных гарантий, а гражданин соответственно вправе требовать соблюдения данных гаран­тий. В связи с этим в сфере процессуально-правовых отношений орган власти и гражданин являются полностью равноправными.15

    Необходимо отметить, что в точном соблюдении законов со стороны административных органов в равной степени заинтересованы как граж­дане, лица, обязанные соблюдать законы, так и советское государство, их издающее. В связи с этим гражданам предоставлено право обжало­вания незаконных действий административных органов. В случаях, предусмотренных законом, жалобы рассматриваются судом. Обращаясь с жалобой на действия административного органа, гражданин, прежде всего, стремится охранить свои права. Вместе с тем его личная заинте­ресованность в ряде случаев может служить делу защиты интересов, советского государства. Более того, в некоторых случаях (производство по жалобам на неправильности в списках избирателей) обращение гражданина в суд может быть направлено на охрану не субъективного, а исключительно объективного права.

    Специального исследования заслуживает вопрос о том, являются ли по своему характеру нормы, регулирующие порядок судебного рас­смотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений, административно-процессуальными или гражданско-процессуальными? В свое время А. Ф. Клейнман полагал, что нормы, регулирующие поря­док разбирательства и разрешения дел, возникающих из администра­тивно-правовых отношений, «строго говоря, не относятся к гражданскому процессу... правильно было бы регулировать порядок осуществ­ления правосудия, по административным делам нормами административ­ного процесса, создав специальные кодексы: административный и адми­нистративно-процессуальный».16 Сходная точка зрения высказана и в ряде последних работ А. Е. Лунева. По его мнению, «процесс расследо­вания административных нарушений, а также рассмотрения этих нару­шений в административных и судебных органах есть две части админи­стративного процесса».17 Правда, в более поздней статье, написанной в соавторстве с Н. Г. Салищевой и Л. М. Розиным, А. Е. Лунев изменил свою точку зрения. В упомянутой статье говорится о том, что «процес­суальные нормы, регулирующие порядок рассмотрения в суде жалоб на незаконные действия администрации... являются гражданско-процес­суальными».18 По мнению П. Ф. Елисейкина, «социалистическое право­судие осуществляется не только в форме уголовного и гражданского процесса, но также в форме административного процесса».19 Разное по­нимание самого термина «административный процесс» выявила также дискуссия, имевшая место в Институте государства и права АН СССР.20 Нам представляется, что судебное рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений, должно происходить по нор­мам гражданско-процессуального, но не административно-процессуаль­ного права. В нашей стране нет специальных судов административной юстиции. При рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений, суд вне сомнения применяет наряду с гражданско-процессуальными и административно-процессуальные нормы. Однако последние не определяют порядка судопроизводства по делам этой кате­гории, а главным образом позволяют судить о правомерности или не­правомерности действий административного органа. Существующая же гражданско-процессуальная форма является достаточно гибкой, спо­собствующей установлению истины при рассмотрении самых разноха­рактерных категорий дел. Отнесение норм, по которым происходит судебное рассмотрение данной категории дел, к числу административно-процессуальных разрушает установившееся понятие гражданско-про­цессуальных правоотношений. По своему характеру отношения, склады­вающиеся между судом и участниками дела, не могут быть признаны административно-процессуальными. Здесь нет отношений власти и под­чинения в том виде, в каком они существуют при рассмотрении дела административным сфганом. Ни один из участников спора не находится в административном подчинении суда. Перед лицом суда и орган власти и гражданин полностью равноправны. Суд должен установить, чья же позиция по делу административного органа или гражданина — яв­ляется правомерной. Бесспорно, что по действующему законодательству дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассмат­риваются по нормам гражданско-процессуального, но не администра­тивно-процессуального права (ст.ст. 1, 4 и 24 Основ). Представляется, что нельзя ставить вопрос о якобы административно-процессуальном характере этих норм и de lege ferenda. В процессуальной литературе правильно подчеркивается, что изъятия из общих правил гражданского судопроизводства «могут касаться лишь некоторых специфических во­просов, вытекающих из характера административных правоотношений, и дел, возникающих из них, но отнюдь не должны сводиться к упрощен­честву».21

    Одной из особенностей производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является, по нашему мнению, разный характер заинтересованности его участников в исходе процесса. Если гражданин в исходе дела, как правило, имеет личную заинтересованность материально-правового характера, то заинтересованность административного органа связана с иным. Он заинтересован в точном соблюдении социалистической законности во вверенной ему отрасли управления.

    Дела, возникающие из административно-правовых отношений, рас­сматриваются в суде с участием гражданина и, только в необходимых случаях, с участием представителя административного органа (см., на­пример, ст. 22 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»).22 Указанное правило является опреде­ленным исключением из принципа состязательности, обусловленным особенностями судопроизводства по этим делам. Еще до судебного засе­дания орган управления направляет в суд административное производ­ство (производство о наложении административного штрафа, нотари­альное производство и т. д.). Тем самым суд уже заранее ставится в известность о позиции, занимаемой по делу органом управления, в распо­ряжение суда предоставляются также все собранные по делу доказа­тельства. Каких-либо новых данных представитель органа государст­венного управления при явке в суд, как правило, сообщить уже не может. Кроме того, вызов должностных лиц в судебное заседание свя­зан с их отрывом от обычной деятельности в сфере государственного управления, что является в общем нецелесообразным. Однако в определенных случаях, в связи с особенностями конкретного дела, суд может обязать должностное лицо явиться в судебное заседание. Подобная необходимость может возникнуть, например, при недостаточности дока­зательственного материала, имеющегося в представленном администра­тивном производстве, при ссылке гражданина на незаконность методов, которыми действовало должностное лицо, и в некоторых других слу­чаях. При рассмотрении дел, возникающих из административно-право­вых отношений, задача суда в значительной степени облегчается в связи с тем, что еще до судебного рассмотрения спора орган власти с соблю­дением административно-процессуальных норм и при активном участии гражданина должен собрать и исследовать максимум возможных дока­зательств по делу. В условиях социалистического общества, одной из закономерностей развития которого все более становится всемерное укрепление социалистической законности, такое собирание и исследова­ние доказательств является, как правило, объективным и квалифици­рованным. В связи с этим задача суда нередко ограничивается затребо­ванием доказательств, собранных административным органом, и их все­сторонней проверкой. Очевидно, что гражданину, во всяком случае, пре­доставляется право представлять суду свои соображения в отношении полноты и достоверности доказательственного материала, которым оперировал административный орган, а также высказывать свое мнение в отношении оценки доказательств. В тех случаях, когда в ходе исследо­вания доказательств, представленных административным органом, суд убеждается в их недоброкачественности, действия административного органа должны быть признаны незаконными. По этому пути идет и судебная практика. Участие гражданина в доказательственной деятель­ности в подобных случаях является минимальным; он должен лишь об­ратить внимание суда на неполноту, неубедительность, неправильную оценку и т. д. доказательств, которыми оперировал административный орган. В народный суд Чунского района Иркутской области поступила жалоба гр-на Херликова. Из акта о нарушении и постановления о нало­жении штрафа усматривалось, что Херликов разжег в лесу огонь, на­рушая установленные правила, вследствие чего произошел пожар. За­явитель требовал отмены наложенного штрафа на том основании, что правонарушения он не совершил, а административный орган не распо­лагает доказательствами того, что пожар произошел по его вине. При рассмотрении дела выяснилось, что должностное лицо, наложившее штраф (главный лесничий Чунского ЛПХ), не имел сколько-нибудь убедительных доказательств виновности Херликова. Штраф на заяви­теля был наложен, исходя из предположения, что «разводить огонь больше было некому», так как пожар произошел на участке, отведен­ном Херликову для покоса. При таких обстоятельствах дела народный суд поступил совершенно правильно, признав наложение штрафа неза­конным и отменив его.23 В других случаях гражданин может активно участвовать в доказательственной деятельности, убеждать суд в неза­конности, необоснованности действий административного органа. Так, например, П., зам. директора по хозяйственной части одного из учреж­дений г. Иркутска, был подвергнут административному штрафу за со­держание в антисанитарном состоянии участка улицы, примыкающего к учреждению. Обратившись с жалобой в суд, П. доказал, что уборка улицы не производилась по вине дворника учреждения, совершившего прогул. В обоснование своих утверждений П. представил в суд необхо­димые доказательства, в том числе приказ об увольнении дворника за прогул, имевший место в день составления протокола о нарушении.24

    Законодательство по-разному решает вопрос о наименовании и воз­можности обжалования судебных постановлений, вынесением которых заканчивается рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений. Так, дела по жалобам на неправильности в спис­ках избирателей заканчиваются вынесением судебных решений, которые могут быть обжалованы в кассационном порядке. Дела по жалобам на наложение административного штрафа заканчиваются вынесением опре­деления, а дела об изъятии домовладений, возведенных на нетрудовые доходы, — постановлениями, которые обжалованию не подлежат. Вряд ли можно оправдать различные решения одного и того же вопроса и отсутствие терминологического единства по сходным категориям дел. Все дела, возникающие из административно-правовых отношений, должны заканчиваться принятием единого судебного акта — либо реше­ния, которое в соответствии со ст. 44 Основ может быть обжаловано в кассационном порядке, либо определения, которое в связи с прямым запрещением закона обжаловано быть не может. Очевидно, что воз­можность вынесения определения необходимо обосновать особенно­стями производства по делам, возникающим из административно-право­вых отношений.

    Связана ли со спецификой дел, возникающих из административно-правовых отношений, невозможность обжалования судебных постанов­лений, вынесенных по этим делам? На этот вопрос, применительно к делам по жалобам на наложение административного штрафа, поло­жительно отвечают А. Е. Лунев, Н. Г. Салищева и Л. М. Розин. Указан­ные авторы обосновывают это следующими соображениями: «Рассмат­ривая дела о незаконном наложении штрафа, суд выступает, по суще­ству, уже в качестве второй инстанции. В данном случае вполне до­статочно судебной проверки законности административного акта водной инстанции. При этом следует учитывать те дополнительные возмож­ности, которые имеются в деле обжалования действий административ­ных органов при наложении штрафов»25 (имеется в виду возможность отмены незаконно наложенных штрафов вышестоящими органами или должностными лицами, а также принесение протеста прокурором).

    Можно ли рассматривать суд в качестве второй инстанции по отно­шению к административным органам? Представляется, что на этот во­прос необходимо ответить отрицательно. Ведь и по ряду других катего­рий дел существует так называемый порядок предварительного вне­судебного разрешения спора. Так, по трудовым делам требование ра­ботника первоначально рассматривается комиссией по трудовым спо­рам, затем комитетом профсоюза и только после этого он имеет право обратиться в суд. Однако в этом и подобных случаях суд не рассмат­ривается в качестве второй или третьей инстанции. Суд не может рас­сматриваться по отношению к административному органу в качестве второй инстанции в связи с различием правоотношений, складываю­щихся при разрешении спора в административном органе и в суде. В первом случае это административно-процессуальные, а во втором гражданско-процессуальные отношения.

    Совершенно очевидно, что в некоторых случаях судебные постанов­ления по делам, возникающим из административно-правовых отноше­ний, по тем или иным причинам (недостаточная квалификация судей, неполное выяснение обстоятельств дела, нарушение материальных или процессуальных норм и т. д.) могут не отвечать принципу соответствия объективной истине. В подобных случаях гражданам должна быть пре­доставлена возможность восстановления нарушенных прав путем обжа­лования незаконных или необоснованных постановлений. Кроме того, и при вынесении законного и обоснованного судебного постановления сама возможность его обжалования является весьма существенным элементом, способствующим законности деятельности суда. При остав­лении такого постановления в силе вышестоящим судом гражданин убеждается в его обоснованности, что имеет огромное воспитательное значение. В связи с изложенным, мы считаем, что запрещение обжало­вания судебных постановлений по делам, возникающим из администра­тивно-правовых отношений, не имеет достаточной правовой базы и от него необходимо отказаться.

    Похожие товары

    Изображение
    Экономическая роль основных видов ресурсов производства. Сущность управления материальными ресурсами
    Ресурсы – это факторы, используемые для производства экономических благ. Ресурсы производства – это все природные, людские и произведенные человеком ресурсы, которые используются для производства товаров и услуг.
    Отзывы :0шт.
    Виды инновационных производств и их классификация. Что такое инновации? Сущность понятия «инновация»
    Необходимо различать: - инновации и несущественные видоизменения в продуктах и технологических процессах (например, эстетические изменения, то есть цвет и т.п.); незначительные технические или внешние изменения в продуктах, оставляющие неизменными конструктивное исполнение и не оказывающие достаточно заметного влияния на параметры, свойства, стоимость изделия, а также входящих в него материалов и...
    Отзывы :0шт.
    Виды опасных производственных объектов
    Опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
    Страхование опасных объектов. Виды опасностей, размеры страховки.
    На территории России находится множество производственных объектов, которые при аварии могут представлять опасность населению. Обязательное страхование опасных производственных...
    Отзывы :0шт.
    Элементы и виды искового производства в арбитражном суде. Что такое иск. Виды иска
    На основании ст. 46 Конституции РФ каждому гражданину гарантируется судебная защита его прав и свобод. Реализация установленного конституционного права на «судебную защиту» реализуется в гражданском процессе.
    Отзывы :0шт.
    Основная характеристика некоторых видов производства.
    Виды производства — это категорийность производства продукта или услуги по видам организации структуры производственных факторов в отношении технологической структуры производства или структуры добавочной стоимости. Основная характеристика видов производства такова:
    Характеристики сырьевых материалов, применяемых в хлебопечении
    Классификация и краткая характеристика сырьевых материалов,...
    Отзывы :0шт.